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31.08.2011

Desburocratizar para Crescer

O texto foi elaborado com o objetivo de dimensionar os custos da morosidade burocrática na aprovação de obras habitacionais no Brasil. 

A palavra burocracia, em sua conotação pejorativa, é associada a uma tradição cartorial, a morosidade administrativa e uma “máquina governamental grande e ineficaz”, que freia o dinamismo dos setores produtivos. Nos tempos modernos, a burocracia surge como a consciência de hierarquizar a administração pública, adotando um caráter impessoal, racional e contínuo. 

O fechamento do Banco Nacional da Habitação, BNH, em 1986, significou uma grande perda na capacidade administrativa do Estado brasileiro com relação a política habitacional, criando um ambiente favorável à acumulação e ao retardamento de processos e de trâmites, situação não raras associada a esquemas paralelos de facilitação. Trata-se de uma situação que reduz o retorno do capital e reprime investimentos que levariam ao crescimento econômico. 

O esforço para a desburocratização é sem dúvida uma prioridade na agenda de avanços institucionais não só para a cadeia da construção, como para o país como um todo. 

A ineficiência burocrática faz historicamente parte da vida dos cidadãos brasileiros de uma forma tão intensa que muitas vezes a sociedade não se dá conta do absurdo que significa. 

Estudo da FVG, realizado em 2007, estimou que as despesas para a legalização representam 2,5% dos custos da construção. Porém, uma parte importante desdes custos nem foi considerada, pela difícil mensuração. São inumeras certidões e papéis, as pessoas que providenciam esses documentos e o custo da pessoa, considerada o “chato”, que acompanhará os processos a fim de que a prefeitura não esqueça do seu projeto ou o coloque no final da fila. 

Em algumas prefeituras, a legislação é ampla, mas bem clara, em outras uma incógnita, que as empresas vão descobrindo à medida que chegam os pedidos com novas exigências e por fim, em outras a legislação está sendo alterada. A legislação ambiental também tem contribuido para a extensão dos prazos, pois em geral, envolve a análise pelos órgãos estaduais. 

O crescimento econômico de um país resulta dos investimentos, da abertura de novas oportunidades de emprego e do aumento da produtividade. O investimento é a expansão da capacidade produtiva, a qual gera de forma direta renda e empregos e faz a economia crescer. 

O texto faz toda uma análise calculando índices de efetividade do setor público, medindo a capacidade que um país tem de implantar suas políticas. Como resultado conclui que os países com grau de desenvolvimento institucional mais elevado têm níveis do PIB por trabalhador também mais elevados. Ou seja, considerando os demais fatores que interferem no processo de desenvolvimento das nações, aquelas cujos governos são mais efetivos na implantação de suas políticas e cujas burocracias são menos morosas têm nível de renda mais elevado. Contudo, indicam que a morosidade da burocracia não interfere em seu ritmo de crescimento. Outra indicação do índice mostra que, em razão da ineficiência burocrática, deixam de ser investidos no país R$ 7,2 bilhões apenas no setor habitacional. Causa espanto, verificar que em um dos gráficos apresentados, o Brasil possui índices próximos a países como Zimbabue e a Venezuela. 

Os números apresentados apontam a dimensão das perdas para a economia. Em contraste, temos um país com uma economia moderna, diversificada e dinâmica, onde avanços com relação ao crescimento econômico aconteceram apesar do alto custo de sua burocracia. 

Como lição da experiência mundial, os agentes sociais se conscientizam, a cada dia mais, de que as leis geram custos privados e questionam a necessidade e a dimensão desses custos. 

Harmonização e integração são palavras que sintetizam a meta européia. Se os requisitos legais para a aprovação de projetos fossem mais homogêneos, entre Estados e municípios, tornariam mais ágeis a providencia da documentação necessária para iniciar um empreendimento. Com a evolução e consequente complexidade da construção civil nas últimas décadas, a burocracia foi segmentada, onde é composta por uma teia de normas, órgãos, documentos e exigências que se relacionam pouco entre si, gerando conflitos, sobreposições e duplicidades. 

A solução proposta é a redução do número de órgãos regulatórios envolvidos, adotando critérios diferenciados conforme a obra. As normas e processos devem passar por balanços periódicos, programados a fim de organizar e ser mais efetivo, onde as propostas de mudanças serão mais objetivas. O processo de otimização exige obrigatoriamente eliminação de etapas e duplicidades, mas a contrapartida disso é a capacitação da burocracia. Em outras palavras, a sociedade sempre irá arcar com os custos da fiscalização, porém dentro de limites razoáveis e, sobretudo, com um serviço prestado eficiente. 

Durante um simpósio do Parlamento europeu, em 2008, foram traçadas quatro linhas de ação pelo mundo. A harmonização, buscando uniformizar os procedimentos necessários para a liberação de uma obra, com a vantagem de aproveitar os documentos, licenças e certidões. A criação de regras e procedimentos simultâneos, alinhando a teoria com a prática. A redução do número de normas e órgãos regulatórios, criando agências e estatutos unificados, facilitando o aperfeiçoamento dos processos. E por fim, tratamento diferenciado a obras menores, permitindo fiscalização posterior, agilizando obras de risco menor, sem abrir mão da segurança dos usuários. 

Como anexo I, o texto expõe os percursos para a aprovação de projetos habitacionais na cidade de São Paulo. As melhorias atuais foram voltadas a informatização do sistema, porém o processo em si, é considerado um dos mais demorados do país. 

Em seguida, no anexo II, faz um comparativo com a situação internacional. Confirmando através de tabelas as informações apresentadas anteriormente. 

Por fim, apresenta um estudo de caso, chamado – Diagnóstico dos entraves burocráticos para a construção civil em Joinville (SC). O relatório faz uma análise dos procedimentos burocráticos, mostra a visão dos usuários e aponta algumas linhas de ação. 

Joinville, possui características urbanas diferenciadas da grande maioria das cidades brasileiras. É um dos únicos municípios brasileiros maiores que as respectivas capitais estaduaise possui um dos mais elevados Índice de Desenvolvimento Humano do país. Tendo em vista este quadro, o planejamento urbano visa aliar o desenvolvimento socioeconômico à preservação da qualidade de vida de seus habitantes. 

Em função de sua posição geográfica, na faixa litorânea, contém áreas de preservação e interesse ambiental. A cidade também tem como característica a vocação industrial, além de ser cortada pela BR-101, no sentido norte-sul. Estes fatores são responsáveis pela configuração urbana, inibindo o desenvolvimento como centro urbano. O zoneamento da cidade possui uma diversidade na ocupação, com normas rígidas que limitam a construção habitacional. E os potenciais conflitos entre as normas ambientais nas esferas federal, estadual e municipal. 

Os baixos índices de verticalização, devido a cultura local, causam uma densidade habitacional muito baixa, gerando desafios para o planejamento urbano, elevando as exigências em termos de transporte público e cobertura de toda infraestrutura. 

O texto descreve todas as etapas que envolvem a regularização da construção civil, desde a solicitação da consulta prévia, passando pelo protocolo, Secretaria da Fazenda, pareceres dos órgãos envolvidos, até as vistorias finais para a expedição do Habite-se. Conforme informações da própria prefeitura, são 45 etapas no roteiro. 

Os usuários deste sistema, representados pelas entidades do Sinduscon, Ajorpeme e Ajeci, são unânimes com relação as dificuldades geradas pelo excesso de normas, desapropriadas as condições físicas do espaço territorial joinvillense. Outro item de forte impacto e relevância para a morosidade do processo, é um zoneamento excessivamente complexo, detalhista e restitivo. Muitas regiões apresentam duplo critério, o mapa parece um mosaico de pequenas peças e por fim, as interpretações individuais dadas por diferentes agentes da burocracia, sem contar a rotatividade dos funcionários do setor. 

Um aspecto positivo apresentado, mostra o interesse, inclusive por parte dos funcionários dos órgãos envolvidos, em agilizar os processos, por trâmites informais e de pessoalidade nas avaliações. Porém, apesar de num primeiro momento ser favorável ao desenvolvimento dos processos, se configura como um looping burocrático, isto é, retornos dos processos aos pontos de partida, ocasionado pela negligência por parte dos usuários. 

Conclui-se que as soluções convergem para a intensificação do uso da tecnologia da informação, a redução dos loopings burocráticos, a ampliação e padronização dos procedimentos paralelos, qualificação dos agentes públicos, simplificação da legislação de uso do solo e a redução das sobreposições na legislação ambiental.

FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS. ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DA INDÚSTRIA DE MATERIAISDE CONSTRUÇÃO.Desburocratizar para Crescer: Os custos da ineficiência dos processos burocráticos para a aprovação de obras habitacionais. Disponível em: <www.abramat.org.br/files/Desburocratizaaoo_versao_final.pdf> 30 de julho de 2011. 

Keyla Kock de Oliveira, Analista de Projetos, Vanguard Home Joinville Imóveis Ltda.